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    社会稳定风险评估

    日期:2020/8/13 点击:165

          社会稳定风险评估,是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前,对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查,科学的预测、分析和评估,制定风险应对策略和预案。为有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险,为更好的确保重大事项顺利实施。

    科学定义
          习总书记在2012年11月“落实党的十八大精神要抓好六个方面工作”时指出:对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。
          习总书记在2015年5月“要把风险想得更深入些”时指出:要清醒认识面临的风险和挑战,把难点和复杂性估计得更充分一些,把各种风险想得更深入一些,把各方面情况考虑得更周全一些,搞好统筹兼顾。要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点,全面解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题,让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。
          中办、国办于2015年4月发布《关于加强社会治安防控体系建设的意见》时强调:落实重大决策社会稳定风险评估制度,切实做到应评尽评,着力完善决策前风险评估、实施中风险管控和实施后效果评价、反馈纠偏、决策过错责任追究等操作性程序规范。落实矛盾纠纷排查调处工作协调会议纪要月报制度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,建立调处化解矛盾纠纷综合机制,着力防止因决策不当、矛盾纠纷排查化解不及时等引发重大群体性事件。
          社会稳定风险评估(简称:稳评)已被提升为重要的党政国策,因此亟需实事求是地给出社会稳定风险评估的科学定义。结合社会发展的四个典型阶段,《社会稳定风险评估与管理》(唐钧/著,北京大学出版社2015版)中提出:社会稳定风险评估(简称:稳评)也具有相应的定义。
          粗放阶段的社会稳定风险评估,指仅评估项目或政策等待评事项,是否具有可能引发群体事件的风险。
          规范阶段的社会稳定风险评估,指在政策、项目、活动的制定或实施之前,通过全面科学地分析可能影响社会稳定的因素,预测其损害程度,预估责任主体的承受能力,进而综合评定风险等级。
          精细阶段的社会稳定风险评估,指系统应用风险评估的科学方法,全面评估待评事项可能引发的社会稳定风险,客观预估责任主体和管理部门对社会稳定风险的内部控制和外部合作能力,科学预测相关利益群体的容忍度和社会负面影响,提前预设风险防范和矛盾化解的措施,进而确定该待评事项的当前风险等级,并形成循环。
          人性阶段的社会稳定风险评估,指同时兼顾两个维度:一是民众抵触和抗议的最小化,也即底线思维的反对最小化;二是民众满意度的最大化,也即人性化导向的满意度最大化。

    规范要求
          在现阶段,社会稳定风险评估(简称:稳评)应尽早规范化、努力精细化、尽力人性化。因此,《社会稳定风险评估与管理》(唐钧/著,北京大学出版社2015版)中提出:现阶段的社会稳定风险评估,亟待符合规范的要求。
          综上,社会稳定风险评估机制的目标:降低民众的反对度和提升民众的满意度,始终不会动摇。但建立健全社会稳定风险评估机制,则要认识到不同阶段的社会稳定评估具有相对应的科学定义,并且将是伴随着社会的不断发展而持续优化和改进的动态过程。

    评估机制
          2005 年,遂宁市在全国率先建立《重大工程项目社会稳定风险评估预测化解机制》,许多省市纷纷效仿,形成了“遍地开花”、“燎原之势”的局面。2013 年,党的十八届三中全会作了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,强调健全重大决策社会稳定风险评估机制。这些政策主张和实践有效促进了社会稳定风险研究,并使之趋于精细化。 
          国务院总理李克强2015年3月5日作政府工作报告时,再次提出:深入开展法治宣传教育,加强人民调解工作,完善法律援助制度,落实重大决策社会稳定风险评估机制,有效预防和化解社会矛盾。
          在稳评与稳管的理论研究和实践总结的基础上,社会稳定风险评估机制亟待建立健全。理想的社会稳定风险评估机制,是指系统应用风险评估的科学方法,全面评估待评事项可能引发的社会稳定风险,客观预估责任主体和管理部门对社会稳定风险的内部控制和外部合作能力,科学预测相关利益群体的容忍度和社会负面影响,提前预设风险防范和矛盾化解的措施,进而确定该待评事项的当前风险等级,并形成循环。
          《社会稳定风险评估与管理》(唐钧/著,北京大学出版社2015版)中提出:社会稳定风险评估机制,应该由五部分组成:评估风险度,提升承受力,内部防范力,外部公信力,立体联动机制。
          《社会稳定风险评估与管理》(唐钧/著,北京大学出版社2015版)中指出:在我国的转型期,社会稳定风险评估机制的建立健全,虽任重道远,但意义重大,是在民主法治社会实施善治(Good Government)的先决条件。
          第一,社会稳定风险源的持续变动,要求稳评和稳管的配套和升级;
          第二,社会稳定风险评估范围的“应评尽评”原则,将从管理方设“重大”标准,转为民众设“利益相关”标准,评估的覆盖范围将大幅度扩大;
          第三,社会稳定风险评估必须与社会稳定风险管理结合,以评促管、边管边评、先管后评等方式将予实施,稳评将从立项前的一个环节,转变为持续全部过程的管理活动;
          第四,规范化的社会稳定风险评估,技术上引入了国际上先进的风险管理标准,究其实质是最大范围地识别潜在问题,最大程度地分析社会风险,最为谨慎地确定风险等级,最大力度地防范社会问题,最大诚意地调处矛盾纠纷;
          第五,社会稳定风险评估与管理,虽是“先评估后立项”的形式要件,但却是当前最为符合社会服务管理“民本”要求的管理要件,在抵御“风险社会”的同时也将有力推动“民本善治”的到来。
          以上社会稳定风险评估的科学定义、规范要求和评估机制均来自《社会稳定风险评估与管理》(唐钧 著,北京大学出版社)一书。

    主要问题
          中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为:稳评在当前遇到的问题,主要还是由其自身的欠缺造成,包括认知狭隘、方法粗糙、评管脱节三个问题。
          第一,认知狭隘。传统上社会稳定风险评估只评估是否会发生群体性事件,是“小稳评”。而实际上应该从更广的角度,考虑到突发公共事件、社会负面影响、公信力三个层面的风险,并且在实践中着重针对矛盾纠纷、秩序破坏、社会恐慌等高危风险项,开展有效的稳评。具体点来说,近期一系列楼房塌陷事故,还有“僵尸肉风波”,都已经引发了严重的社会恐慌,哪怕没有人员死伤,都应该列为高危的社会风险。
          第二,方法粗糙。目前,社会稳定风险评估与管理尚处于粗放阶段。现实中的稳评,标准模糊、报告粗糙、流程不规范等问题屡见不鲜,在科学性、规范程度、信度、效度等多个方面都亟待改观。
          事实上,科学的稳评应该综合考虑相关利益群体的需求,综合应用“虚实结合”等方法,充分利用“大数据”等工具,全面评估待评事项可能引发的社会稳定风险,客观预估责任主体和管理部门对社会稳定风险的内部控制和外部合作能力,科学预测相关利益群体的容忍度和社会负面影响,提前预设风险防范和矛盾化解的措施,进而确定待评事项的当前风险等级,并形成循环。
          第三,评管脱节。目前稳评存在形式主义、评而不用、用评估应付规定等问题,评管脱节、只评不管、联而不动的问题突出。实际上,社会稳定风险评估必须与社会稳定风险管理(下称稳管)紧密结合起来。一是稳评的范围应包括实施过程和实际应用后的风险;二是评估结论和风险建议应连接风险管理,并予以落实操作;三是风险评估应配套事中监管、事后绩效考核等连带措施。
          总的来说,当前中央和社会各界其实都高度重视稳评,但由于稳评在理念、方法、管理等方面的问题,一定程度上导致了形式主义、信度效度不高、评而不用等问题,进而导致其应有作用未能得以发挥出来。《社会稳定风险评估与管理》(北京大学出版社2015)指出下一步要推广科学、规范的稳评。

    三大关键
          中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧认为:科学、规范的稳评有三大关键:风险理念,科学方法,评管结合。
          第一,树立风险评估与管理的观念。应扭转稳评是自找麻烦、增加成本、看似无用等狭隘观念,而是将其看作社会效益的坚实保障。稳评的目的是兼顾三方面的利益:一是确保建设项目、活动事宜得以安全、顺利地开展;二是通过与周边民众的充分沟通和提前化解,争取反对的最小化;三是综合考虑社会各界的诉求,实现社会资本的效益最大化和民众满意度最大化。
          因此,凡是直接关系到人民群众切身利益、涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项,应该应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾。这就意味着,除了核电站、PX等高风险项目,住房安全、食品安全等直接与民众生活相关的安全风险,都需要开展科学、规范的稳评。
          第二,采用科学的稳评方法。在《社会稳定风险评估与管理》一书中,总结了科学的稳评应包含的5大要素——意愿度、支持度、反对度、容忍度和风险度。
          意愿度是指实施项目的意愿及其强度,包括官方意愿度和社会意愿度。支持度是对于项目的实际支撑、具体行动、实施保障等多方面配套状况的真实程度。
          容忍度评估主要针对不能容忍的风险进行排查并评估其状况,主要包括法律法规的禁忌、民众普遍的耐受力状况、地区习俗和村规乡约的禁忌等风险。
          反对度主要指利益全体的真实反对程度,包括由于损害或损失等导致的直接反对,和由于连锁反应、替代方案等导致的间接反对。
          风险度则指待评事项可能引发社会稳定风险的综合状况,再加上社会稳定风险管理的状况。
          科学的稳评应综合考虑以上五大评估要素,全面分析可能影响社会稳定的因素,预测其损害程度,预估责任主体承受能力,进而综合评定风险等级。
          第三,评管结合。稳评应形成管理机制才能充分发挥其应有的作用。尤其在当前转型期,社会稳定风险源持续变动,要求稳评和稳管的配套和升级,并扩大评估覆盖范围。同时,稳评必须与稳管结合,借由以评促管、边管边评、先管后评等方式予以实施,从立项前的一个环节,转变为持续全部过程的管理活动。
          综上,《社会稳定风险评估与管理》(北京大学出版社2015)指出:只有树立风险理念,应用科学方法,实现评管结合的稳评,才是切实防治社会稳定风险的评估机制,才是科学、规范的稳评。
          以上“主要问题”和“三大关键”摘自《中国经济导报》2015-07-25 B01版《社会稳定风险评估应派上更大用场——访中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧》一文。

    风险形成原因
          从当前中国社会的总体形势看,整体平稳的同时存在着严重的社会风险,一方面,中国经济持续快速发展,政治体系运行平稳有序,社会整体发展保持着良好态势。另一方面,当前中国各种问题和矛盾凸现出来,不少问题和矛盾还呈现出继续恶化的态势,社会风险也在不断累积。当前,“三农”问题、腐败问题、房屋征收、国有资产流失、贫富悬殊问题、就业问题、金融风险的加剧、安全生产问题、犯罪猖獗问题、诚信危机及影响社会和谐稳定的不安定因素等这些问题中潜藏着巨大的社会风险,这些问题可以说是当前中国十分紧迫并亟待解决的问题,这些问题中潜藏着巨大的社会风险。这些问题如果得不到较好的解决和处理,累积到一定程度,就可能失控从而形成社会危机。在很大程度上可以说,这些社会问题是当前中国社会风险之源。

    评估主体
          重大事项决策的提出、政策的起草、项目的报批、改革的牵头、工作的实施等有关部门是负责组织重大事项社会稳定风险评估工作的主体。涉及到多个部门的,牵头部门为评估工作的主体,其他相关部门协助办理。

    评估内容
          根据重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性等四个要素,主要围绕以下内容进行评估。
          (一)是否符合现行法律、法规、规章,是否符合党和国家的方针政策,是否符合国家、省委省政府的战略部署、重大决策以及暂行办法。
          (二)是否符合本省、本系统近期和长远发展规划,是否符合经济社会发展规律,是否符合以人为本的科学发展观,是否兼顾了各方利益群体的不同需求,是否考虑了地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。
          (三)是否经过充分论证,是否符合大多数人民群众的意愿,所需的人力、财力、物力是否在可承受的范围内并且有保障,是否能确保连续性和稳定性,时机是否成熟。
          (四)对所涉及区域、行业群众利益和生产生活的影响,群众对影响的承受能力,引发矛盾纠纷、群体性事件的可能性。
          (五)其他有可能引发不稳定因素的问题。

    评估原则
    权责统一原则
          由重大事项的承办部门具体组织实施风险评估工作,按照“谁主管、谁负责”、“谁决策、谁负责”、“谁审批、谁负责”的要求,对评估结论负责。
    合法合理原则
          评估重大事项必须依照法律、法规和政策,做到公开、公正,体现公平,符合大多数人民群众的意愿。
    科学民主原则
          依照相关法律法规和政策制定科学、规范的评估标准,深入调查研究,多渠道、多方式、多层次征求意见,定性与定量分析相结合,充分论证,确保评估工作全面、客观、准确。
    以人为本原则
          统筹考虑发展需要与人民群众承受能力,统筹考虑人民群众长远利益与现实利益,切实维护人民群众合法权益。
    公平和效益原则
          正确处理改革、发展、稳定的关系,把改革的力度、发展的速度与社会可承受程度统一起来,实现政治效益、经济效益的有机统一。

    评估范围
          凡与人民群众切身利益密切相关、牵涉面广、影响深远,易引发矛盾纠纷或有可能影响社会稳定的重大事项实施前,都应开展社会稳定风险评估。
          包括事项:
          (一)涉及土地等保管、利用、征集方面的事项。
          主要是涉及范围广、影响面较大的征集方式的改变、调整等。
          (二)涉及重大政府法规政策的事项。
          主要是涉及较多部门、涉及较多人员的政府政策的制定、调整和落实的事项。
          (三)涉及重大违法案件、处罚的事项。
          主要是涉及重要的违法案件和档案行政处罚的实施等。
          (四)涉及党政系统多数干部职工切身利益的事项。
          主要是涉及党政系统干部职工的重大政策制定和调整。
          (五)其他涉及较多人民群众利益的重大事项。

    评估程序
    制定评估方案
          由评估主体对已确定的评估事项制定评估方案,明确具体要求和工作目标。
    组织调查论证
          评估主体根据实际情况,将拟决策事项通过公告公示、走访群众、问卷调查、座谈会、听证会等多种形式,广泛征求意见,科学论证,预测、分析可能出现的不稳定因素。
    确定风险等级
          对重大事项社会稳定风险划分为A、B、C三个等级。人民群众反映强烈,可能引发重大群体性事件的,评估为A级;人民群众反映较大,可能引发一般群体性事件的,评估为B级;部分人民群众意见有分歧的,可能引发个体矛盾纠纷的,评估为C级。评估为A级和B级的,评估主体要制定化解风险的工作预案。
    形成评估报告
          在充分论证评估的基础上,评估主体就评估的事项、风险的分析、评估的结论、应对的措施编制社会稳定风险评估报告。
    集体研究审定
          重大事项实施前必须经局党组会、局长办公会等形式集体研究审定。评估主体将评估报告、化解风险工作预案提交局党组会、局长办公会等会议审批,由会议集体研究视情况作出实施、暂缓实施或不实施的决定。对已批准实施的重大事项,评估主体要密切监控运行情况,及时调控风险、化解矛盾,确保重大事项顺利实施。

    工作要求
    加强组织领导
          全省档案部门要高度重视,切实加强对重大事项社会稳定风险评估工作的组织领导。全省各级档案部门主要领导要加强对评估工作的督促、指导,其他领导要主动抓好分管范围内的重大事项社会稳定风险评估工作,及时研究解决工作中遇到的重大问题,提升重大事项社会稳定风险评估工作水平。各单位要把评估结果作为重大事项决策的重要依据,认真执行、切实推进社会稳定风险评估工作,对应进行评估的事项要做到不评估不决策,不评估不实施。
    严肃责任查究
          各级档案部门要把重大事项社会稳定风险评估工作纳入社会治安综合治理考评体系,对应进行社会稳定风险评估而未实施评估,或因组织实施不力、走过场,以及防范化解工作不落实、不到位,引发大规模集体上访或群体性事件等影响社会稳定事件的,要依据有关规定严肃查究有关单位和相关人员的责任。

    评估意义
          对构建社会主义和谐社会的重大意义,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。全面准确地理解和谐社会的基本特征和重要原则,重要的一条就是要充分认识保持安定有序、维护社会稳定的重要意义。在实践中,人们越来越深切地体会到,构建和谐社会,必须维护社会稳定。
          稳定是和谐的前提和基础。推进和谐社会建设,就必须保持社会的平安、稳定、有序。没有稳定,构建社会主义和谐社会就无从谈起。唯有稳定才能发展经济,才能达到社会和谐。构建和谐社会,需要做很多方面的工作,而保持安定有序、维护社会稳定,是最重要的工作。
          保持社会稳定是大局,这是我国现代化建设的一条极其重要的经验。改革开放20多年来,我国经济始终保持持续快速健康发展,综合国力显著增强,人民生活逐步改善,各项事业生机勃勃,国际威望不断提高。这一切都同我们的社会保持团结稳定的局面密切相关。我们应该倍加珍惜来之不易的大好局面。邓小平同志曾经指出:“中国的问题,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”这不仅为改革开放和现代化建设的实践所充分证明,也是广大干部群众从经验和教训中得出的共同结论,是人民的共同心声。
          维护社会稳定,是构建社会主义和谐社会的必然要求。当前,我们所处的国际国内环境相当复杂,既面临大好机遇,也遭遇严峻挑战。团结一心,保持稳定,我们才能抓住机遇,克服困难,应对挑战。我国现代化建设正处于一个重要战略机遇期,确保稳定,才能抓住和用好这个战略机遇期,实现经济发展和社会和谐;确保稳定,才能化解矛盾、理顺情绪,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素;确保稳定,才能妥善解决我们面对的各种问题,为经济社会发展创造良好的内部和外部环境。在现代化建设的大局面前,我们必须像爱护自己的眼睛一样珍惜、维护社会稳定。
          维护社会稳定,实现社会和谐,一个重要问题是依法有序地看待和处理我们面对的问题。依法治国这句话,大家都拥护,这就意味着必须健全社会主义法制,充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用。社会的发展总会面临着矛盾和问题,也总是在不断解决矛盾和问题中前进的。当今世界很不平静,会有这样那样的磨擦和问题;国内改革建设不会一帆风顺,会有这样那样的困难。解决这些矛盾和问题,只能冷静理智、依法有序地进行。
          和谐与稳定符合国家和人民的根本利益,促进和谐与维护稳定是每一个公民的责任。我们都希望生活在一个和谐、稳定的社会之中,都希望国家尽快地富强起来,人民富裕起来,都希望顺利实现现代化建设的宏伟目标,那么,人人应该为和谐稳定尽责,为和谐稳定出力。只要我们上下同心,各方协力,和衷共济,团结稳定,就没有克服不了的困难。我们相信,一个更加富强、更加民主、更加文明的中国必将屹立于世界民族之林。














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